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培育新型经营主体 发挥产业带动作用

来源:金融时报-中国金融新闻网    发布时间:2021-02-18 09:34:28

2月1日,农业农村部农村合作经济指导司在官网上发布了2021年工作要点,大力促进农民合作社高质量发展和加快发展农业专业化社会化服务被写入五大工作要点。其中提到,针对农民合作社,要从注重数量增长转向量质并举,把以家庭农场为基础组建农民合作社作为重点,引导农民合作社内强素质、外强能力;而对于社会化服务主体,要推动其发展壮大、模式创新、资源整合、政策创设,加快健全农业专业化社会化服务体系,引领广大小农户走同现代农业相结合的发展之路,为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力支撑。

随着新型工业化、城镇化进程加快,农村2亿多农户就业和经营状态不断变化,加之国内农产品消费需求持续升级,“未来谁来种地”“怎样种好地”的问题日益凸显。在此过程中,包括农民合作社、农业社会化服务组织、家庭农场等在内的各类新型农业经营主体服务于农户和农业,尽管其数量和产出占比有限且“大国小农”仍是我国的基本国情农情,但在破解谁来种地难题、培育农业农村新动能以及提升小农户生产效率方面,确实发挥着越来越重要的作用。因此,如何做好新型经营主体的能力建设以及如何助力其发挥组织、服务和带动作用,对于绘就“十四五”时期“三农”发展新画卷意义重大。

主体规模和效益快速发展

自2001年中央经济工作会议提出“扶持产业化就是扶持农业,扶持龙头企业就是扶持农民”后,我国农业政策一直在加快培育新型农业经营主体并推动农业规模化经营。特别是在党的十八大之后,2013年中央一号文件提出,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营;2014年中央一号文件提出,新增种粮补贴要向新型农业经营主体倾斜;2016年中央一号文件更是明确了积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。

在去年上半年印发的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020-2022年)》中,农业农村部公布了我国近年来新型农业经营主体培育成效。截至2018年底,全国家庭农场达到近60万家,其中县级以上示范家庭农场8.3万家;全国依法登记的农民合作社达到217.3万家,是2012年底的3倍多,其中,县级以上示范社超过18万家;全国从事农业生产托管的社会化服务组织数量达到37万个。各类新型农业经营主体和服务主体快速发展,在一定程度上推动了农业的集约化和多元化经营并取得了较高的经济效益。截至2018年底,全国家庭农场经营土地面积1.62亿亩,以综合托管系数计算的农业生产托管面积为3.64亿亩;从种养结合产业融合发展来看,共有超过6万家农民合作社创办加工实体、发展农村电子商务或进军休闲农业和乡村旅游;全国各类家庭农场年销售农产品总值1946.2亿元,平均每个家庭农场32.4万元。与此同时,以农民合作社为代表的新型经营主体规范化水平不断提升,依法按交易量(额)分配盈余的农民合作社数量约是2012年的2.5倍,在此基础上,平均为每个成员二次分配1400多元。

不过,在部分新型经营主体显现出发展成效的背后,这一群体仍面临较为突出的发展瓶颈。除了区域性不平衡之外,出于地方政绩和政策投机等因素,已设立但没有实际运作的农民合作社和社会化服务组织仍然存在,导致针对性培育政策很难精准落地;而对于有实际运作的主体,其基础设施不完善、经营规模不适当、产业链不完整、经营管理不规范、服务能力不足等问题也依然存在,新型农业经营主体本身的可持续发展问题影响了其对农业产业的引领和带动作用,与之相关的财政、金融和农地使用政策更亟待提升。

推动主体经营可持续

由此,赋能新型农业经营主体本身,使其在可持续发展的前提下探索新动能,进而引领农业产业效益提升和优化调整,是首要和基础性工作。

从外部看,为确保新型农业经营主体相关政策尽可能发挥最大效用,政策实施方必须能识别实际运行主体,在此基础上更为完善的扶持方式才能带来更有效的能力建设。

以农民合作社为例,根据中国社科院农村发展研究所相关课题组2017年对全国8省12县农民合作社所做的调研,“空壳社”现象较为普遍;原国家工商总局的相关课题调查结果也显示,全国“空壳社”的比例至少在三分之一以上,一些地区甚至达到60%以上。2019年年初,中华全国供销合作社等部门联合发文,要求开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作并在本年度形成专项清理工作统计表。

但“空壳社”清理不能只局限于清理过程,在此过程中,地方政府应主动发掘“空壳社”产生原因,并理顺与农民合作社之间的关系,将其运行交还市场主体。因此在过去两年间,农业农村部进一步对农民合作社规范提升和完善扶持政策提出明确要求。2019年印发的《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》要求合理界定“空壳社”清理范围、实行分类处置、畅通退出机制等重点;强调将农民合作社发展质量作为绩效评价的首要标准,不得对新建农民合作社的数量下指标、定任务、开展绩效考核。而在去年针对民进中央相关提案的答复中,农业农村部提出开展农民专业合作社登记管理相关法规制修订、完善农民合作社退出机制以及完善农民合作社统计机制这三项工作,进一步为地方政府划清职责界限。事实上,其他类型的新型农业经营主体也存在套取政策红利而无实际运行或运行效率低的情况,各级政府可参考上述要求进行同步监管。

至于完善扶持政策方面,中央层面近几年的要求包括,加强高素质农民培育,重点实施新型农业经营服务主体经营者等培养计划;采取“先建后补、以奖代补”的方式支持新型农业经营主体改善生产条件、应用先进技术,建设初精加工设施,以提升其规模化、绿色化、标准化、集约化生产经营能力。除此之外,农业农村部农村合作经济指导司工作要点对新型经营主体能力建设的扶持政策和措施又进行了细化和更新,包括支持农民合作社组建联合社、行业联盟、自律规范,通过平台整合农业合作社和社会化服务资源,以更大程度发挥规模效应,增强市场话语权,吸引更多资源;引导各地推广使用农民合作社财务管理软件、数字化治理平台、惠农合作应用程序,进一步提升经营服务信息化水平,更好地对接需求方;并加强开展合作社和服务组织试点建设,及时总结推广创新试点中的好经验好模式,发挥示范作用。

做好服务并发挥带动作用

根据可查询到的最新统计结果, 第三次农业普查数据,我国小农户数量占到农业经营主体98%以上,小农户从业人员占农业从业人员90%,小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。尽管适度规模化、集约化生产和产业融合是农业发展趋势, 但小规模家庭农业在我国仍然大量存在, 并表现出较强的韧性。

2019年中办国办印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》和2020年农业农村部印发的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020-2022年)》,都对扶持提升小农户发展能力做出全面部署,强调要统筹兼顾扶持小农户和培育新型农业经营主体,发挥新型农业经营主体对小农户的带动作用,引导小农户开展合作与联合。在今年1月13日国务院新闻办新闻发布会上,农业农村部政策与改革司负责人赵长保表示“大国小农”是我国的基本国情农情,进一步明确了我国“十四五”时期农业产业发展背景。对此,要想促进我国农业产业整体转型和效益提升,小农户是不可忽视的群体,而以新型农业经营主体服务、带动小农户又是重要方式。因此,不仅要扶持新型经营主体本身的可持续发展,也要推动其做好农业升级的服务和带动工作。

农村合作经济指导司将这一部分作为了工作重点中的重要内容,针对农民合作社和社会化服务组织的不同职能给出了差异化的推动方式。对于农民合作社,鼓励创新辅导服务,积极拓宽选聘渠道,面向乡土专家、乡贤能人、大学生村官、返乡创业人员、农民合作社带头人等人才培养发展辅导员,对农民合作社民主管理、市场营销等给予指导;同时鼓励深化社企对接,针对面临的销售、品牌、物流、融资等共性难题,按照借船出海、借力做大、优势互补、互利共赢的原则,运用市场机制,联合社会力量搭建对接服务平台,在信息技术、产销衔接、市场流通、金融服务、人才培养等方面,协同构建助力农民合作社长效机制,更好地为农户提供技术、市场和资源服务。对于农业专业化社会化服务,则从加快发展农业生产托管出发,聚焦服务小农户和粮食主产区,加大支持力度,因地制宜发展多种托管模式;并在此过程中强调加强资金监管,组织开展项目绩效考核和跟踪评估,鼓励地方创新项目实施和管理方式。

记者宋珏遐