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新时代如何推进农民合作社可持续发展

来源:《国家治理》周刊    发布时间:2019-10-13 21:32:11

摘 要:新中国成立以来,党和政府始终致力于推动农村经济合作化,寻找有效的方式载体来降低交易成本等。梳理研究新中国成立以来农村经济合作化的基本逻辑,厘清组织农民和农民合作等本质差异,并探讨农村经济合作化的发展趋势,为乡村产业、经济等振兴寻找实现路径,从而有序推进乡村振兴战略的实施。

关键词:农民合作化 农民合作社 农村治理

【中图分类号】C912.6 【文献标识码】A

农民合作化的探索

新中国成立后,农民通过土地改革获得了土地等农业生产资料,也由此激发了极大的生产积极性。但是,单个农户的生产潜力有限,难以满足新中国成立初期国家快速发展的客观需要。为此,政府开始引导农民建立互助组和初级社,走农业合作化的发展道路。互助组和初级社以农民自愿加入为前提,具有一定的历史传统和社会根基。传统的中国农村社会长期存在着与农业生产上的耕作、收获等活动有关的各种各样的社会结合或关系,农民习惯于互助帮工、合养合用牲畜、共用水井、共租土地等合作活动。这样的合作行为是小农经济社会中的常态性现象,只不过其合作规模相对较小,合作对象相对稳定,基本属于家族内部或邻里之间的互助合作。因为有这样的合作历史与传统,在部分适宜的农村地区,互助组和初级社能够得到村民的自发支持,从而逐步发展起来。

但是,农民合作起来所取得的实践成效远远达不到国家的理想预期。20世纪50年代,我国实施的是优先发展重工业的国家战略,在一穷二白的基础上迫切需要从农村汲取小农经济剩余,走“向自我要潜力”的发展道路,需要农民暂时牺牲“小我”利益以满足国家的“大我”需要。然而,农民并不愿意过多地承担公粮任务之外的余粮征收任务,不愿将有限的余粮卖给政府。

为此,国家要最大限度地降低从小农经济中过度提取剩余资本的交易成本,就必须将农民更好组织起来。实践证明,农民自发合作的稳健模式已经满足不了国家发展的迫切需要。从1955年开始,农业合作化运动掀起新高潮,出现了日益高涨的互助社转初级社、初级社转高级社运动。在这个过程中,绝大多数地方的农民几乎是一夜之间从单干户直接跨进高级社,将农民组织起来替代让农民合作起来成为当时政府的基本政策导向。

1956年到1958年,农业合作化运动取得了一定的成效。随着农业合作化的推进,国家开始对土地利用进行合理规划,推进大规模的水利灌溉、农田基本建设和田间林网化建设,逐步推广机械耕作、施肥、杀虫等农业科学技术,改善了农业生产条件,促进了农业生产力的发展。但是,随着“大跃进”“浮夸风”愈演愈烈,各种高指标、瞎指挥现象层出不穷,农业合作化最终偏离了发展方向。

农村治理体系的发展

人民公社制度

1960年11月,党中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,否定了“一平二调”与“共产风”,肯定了“三级所有,队为基础”的人民公社制度框架。1962年,《农村人民公社工作条例修正草案》颁布实施,标志着农村基层治理体制基本形成。人民公社制度的本质是以生产队为基础,将农民无一例外地组织起来。由于生产队或内嵌于自然村或与自然村重叠,既为以生产队为基础的乡村治理找到了传统资源,也找到了国家治理与村社传统的有机衔接点。

在人民公社制度下,村社集体掌握着土地等基本生产资料,通过下达指令组织农民开展农业生产,以工分制进行生活资料再分配,实现了对农民经济生活的有效管理。

经济基础决定上层建筑,国家通过将农民组织起来,在政治、社会和文化等各个方面实现了对农村社会的管理。新中国成立后三十年间,政府有效降低了与分散农民打交道的交易成本,使政府能够从小农经济剩余中汲取资金用来推动工业化的发展。通过将农民组织起来,国家以较低的经济投入和持续的劳力投入,在乡村社会建立起一套比较完善的农田水利灌溉系统,极大地改善了农业生产的基本条件。同时,以生产队为基础的公社体制也为农民提供了最基本的保护,“瞒产私分”等群体性自治行为在当时也帮助农民维护其基本的生存权益。

以村民委员会为代表的村民自治

20世纪80年代初,随着家庭联产承包责任制的快速推行,农民的物质生活逐步得到改善。但是,将集体所有的土地承包给农民家庭经营,也在一定程度上瓦解了人民公社制度的经济基础,使公社制度的治理功能受到严重影响,并引发乡村公共品短缺和社会秩序混乱的问题出现。为此,广西宜山等地的农民自发探索成立村民委员会,借助农民自我组织的方式取得了良好的治理效果。

1982年,村民委员会被写入新修订的《中华人民共和国宪法》。1983年,中共中央、国务院发布《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》,决定撤销人民公社、建立乡镇政府,撤销生产大队、建立村民委员会。1988年6月,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》正式实施,明确村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织,村民委员会可以分设若干村民小组,小组长由村民小组会议选举产生。随着村民自治制度的推行,“乡政村治”成为乡村治理的基本制度框架。

村民委员会作为村民自治组织,仍然是将农民组织起来的重要载体。这是因为村民作为村民自治的实践主体,是由其拥有的村社成员的身份决定的,并非建立在农民自由自愿的基础上。村民委员会拥有集体所有土地的发包权,可以通过发包与调整农民承包地,处理与村民的关系。在这一时期,村民委员会一方面作为基层群众性自治组织,拥有“统”的权利和能力,能够为村民的日常生产生活提供单个家庭所不能提供的各种公共品,办理本村的公共事务和公益事业,满足村民的基本需要,并维护乡村社会的秩序稳定;另一方面需要协助乡镇人民政府开展工作,完成自上而下传达的各项工作。因此,村民委员会在实践中享有一定的准行政权,需要完成行政系统传递下来的农村产业结构调整等各项工作。

取消农业税费以后,各地纷纷推行撤乡并镇、合村并组和撤销村民小组长等各项镇村综合改革。随着新时期国家基础权力建设的不断推进,行政下乡的现象更趋明显,国家机构和公职人员向乡村延伸,以村民委员会为组织载体的村民自治出现了新变化,主要表现为:村干部的职业化、村级组织的科层化、服务型村级组织建设和村民自治功能虚化等。在这种形势下,村民自治实践出现了一些新变化,自治单位逐渐从行政村向自然村或村民小组下沉,社区社会组织开始兴起,乡村治理的组织体系建设不断推进。由此,健全基层党组织领导下的现代农村社会组织体系成为乡村治理的重要内容,成为农村社会治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

农民合作社的产生与发展

农民合作社的产生与面临的挑战

20世纪80年代,家庭联产承包责任制激发了农民从事农业生产的积极性,农村土地的亩均产量和经济收益很快得到提升。但是,社会主义市场经济体制的逐步建立,将农民裹挟进市场经济的大潮中,使农民面对市场经济的挑战。作为独立的个体,农民迫切需要提高组织化程度,以合作与联合的力量进入市场,赢得企业等市场利益主体的重视,获得平等的对话权和谈判权。由此,各种不同类型的农民合作组织获得了广阔的发展空间。但由于缺乏法律的支持和保护,农民合作组织的制度异化和功能异化现象非常普遍。

2007年7月1日,为了支持、引导农民专业合作社的发展,《中华人民共和国农民专业合作社法》正式实施,农民合作组织的发展有了正式的法律依据。10年后,为了顺应形势发展需要,全国人民代表大会常务委员会修订通过《中华人民共和国农民专业合作社法》,农民合作社的发展进入新阶段。截至2018年底,注册登记的农民合作社数量达到217.3万家,平均每个行政村有3—4家合作社。

整体来看,农民合作社的发展有助于提高农民的组织化程度,保障社员正当的发展权益,这既促进了农村经济和农业转型,也提高了农民的经济收益。但是,农民合作社仍然面临严峻的发展局面:一是空壳农民合作社的数量庞大,“空壳率”高。有关课题组经过问卷调查和访谈分析后推断,空壳合作社的比率至少在三分之一,部分地区甚至超过60%。二是农民合作社发展不规范,制度表达与制度实践相背离的现象长期存在,导致合作社发展中出现了优势社员获大利而弱势社员的利益得不到合理保障的发展乱象。三是单个合作社的规模过小,合作社难以发挥规模聚集和资源聚集的组织优势,市场竞争能力依然很弱。四是部分合作社的寿命较短,容易因为市场变动、精英竞争、项目资源争夺、发展项目失利等原因陷入发展困境,进而失去运作空间而走向衰亡。

农民合作社迎来新的发展方向

然而,经过10多年的探索发展,在农村家庭承包经营基础上,农民合作社作为农产品的生产经营者、农业生产经营服务的提供者和利用者、自愿联合与民主管理的互助性经济组织,逐渐找到了新的发展方向,主要表现为以下四个方面:

一是一些农民合作社开始挣脱血缘关系和地缘关系的束缚,摆脱“人情困境”走出村庄,跨村庄、跨乡镇地汲取发展资源,建立起理性的经济规则和制度规范,并逐步发展壮大。

二是部分农民合作社采取土地入股、农地托管等模式,扩增土地经营规模,发挥出较好的示范带动作用。

三是越来越多的农民合作社转移经营重心,踏足农业产前和产后阶段,通过为家庭经营的农民提供农业机械化、农技标准化、农资和农技配套、农产品统购供销、互助合作金融、电子商务等全方位的社会化服务,极大地拓展了自主发展的空间。

四是农民合作社的经营范围越来越广,远远突破了单一农产品和单一农业生产经营服务的范畴,探索走出一条“生产、供销、信用+X”的综合性发展模式,使当前农民合作社的发展呈现出专业合作+综合合作并存的基本格局。

如何回应国家与农民的关系问题

通过前文的叙述,我们可以发现,将农民组织起来是农村经济合作化的基础,具有强制性特征。新中国成立初期,国家高度重视粮食问题,既要保证军队用粮、供给城镇居民生活和赈济救灾,还要保障农业生产经营和维持农民生活。但是,经过土地改革,获得生产资料后的农民却将新增余粮用于自身消费和发展生产,不愿意主动将余粮卖给国家。为此,国家开始推行统购统销政策,增强对粮食的控制能力。这在当时引发了讨论,其中,照顾农民,注重的是局部利益和短期利益;而发展重工业,注重的是整体利益和长远利益。

随着统购统销政策迅速推开,农业增产的压力增加,政府客观上需要激发农业生产潜力以“解决年年增长的商品粮食和工业原料的需要同现时主要农作物一般产量很低之间的矛盾”。为此,农业合作化运动作为推动农业快速发展和增加粮食产量的主要举措得以顺利推行。

行政性的治理单位不能有效应对乡村治理问题

人民公社时期,核算单位从公社或生产大队下放到生产队,生产队作为最基层的单位,组织农业生产并进行劳动成果分配,这说明行政体制、经济制度和国家政策可以在极短的时间里发生质性变化,但是乡村的社会文化和农民心理素质的变迁却需要漫长的时间,二者的不匹配会对双方产生巨大的影响。实践证明,激进的制度变迁没能战胜落后的社会文化,直到双方找到革命与传统的有机结合点,以生产队为单位将农民组织起来。

改革开放以后,国家也始终在探索将最基础的行政或准行政单位建立在哪个层级。在农业税费征缴时代,部分地方政府就有很大的动力推行合村并组的改革,以压缩村组干部的规模。当时类似的改革动作不大,原因在于基层政府需要依靠村组干部完成农业税和三提五统的收缴,需要激发村组干部的积极性督促其将人情、面子等私人资源用以弥补正式权力的不足。由此,县级政权、乡镇政权和村级组织结成了利益共同体,协同推进乡村治理,维护乡村社会秩序。取消农业税费以后,国家顺势推进乡村体制改革,压缩村组干部数量,减少财政开支。

然而,新的改革虽然有助于增强农民认同感,却没能从根本上改善乡村治理的质量,使基层政府面临着更大的治理压力。由此,农村社会组织如雨后春笋般快速发展起来,以填充行政村以下的治理单元。

处理好国家与农民的关系需要把握好“变”与“不变”的辩证关系

变”主要表现为两个方面:一是作为地方自治单位的自然村的变化,改革开放40多年来,村庄一直在从封闭走向开放,从熟人社会走向半熟人社会。作为村庄的主人,农民的流动区域不断扩大、流动频率越来越高,他们的家计模式已经从传统的“男耕女织”型演变成亦工亦农或半工半耕型,家庭经济收入的增长越来越依靠非农就业。在这样的情况下,农民的生活重心已经由村庄向外转移,社会关系越来越复杂化,整合的难度也持续加大。二是农村社会阶层结构加速分化和重组,农民的利益结构异质化特征明显,利益诉求多元化、复杂化。“不变”表现在促进农村经济合作化,需要处理好与地方自治单位的关系。自然村和宗族作为历史传承下来的农民认同与行动单位,对农民行为逻辑的影响是长期和深远的。虽然现代性不断浸入村庄,实体意义上的宗族也在逐步消亡,但是农民的村落共同体意识和宗族意识依然存在,农民的“自己人”观念也没有完全消失,农民习惯的地方性共识尚未能被国家法所完全替代。因此,70年来,国家不断调整基层治理单元,寻找行政权与自治权有机衔接的节点,虽然国家一直希望将最基层的治理单元上移,但任何时期治理单元一旦上移,基层治理就会陷入困境。这客观上要求现阶段的国家政权建设依然不能打碎地方自治单位而使国家权力直面分散的农民家庭,必须重视农村社会组织的培育和社区自治能力的提升。

乡村的“两变”使传统农村基层治理难度加大

古时,由皇帝派遣的官员止于知县,知县再雇佣皂隶、公人、班头和差人之类的胥吏,由他们代表县政府来传达命令。命令并未直接传达给地方自治单位,而是经由乡约传递给董事、理事或绅士等地方领袖,由他们来处理与农民的关系。由此,皇权并不需要直接面对分散的农民家庭,而是依靠地方领袖来办理各项具体事宜。然而,新中国成立以来的乡村变迁使农民可以通过现代媒体或各种信访渠道,直接面对县及以上的国家政权。而且,农民已经分化成多元化的利益主体,所反馈的信息非常庞杂,既有正当的利益诉求,也有无理甚至胡搅蛮缠的成分,使中央政府无法有效甄别,只能通过“属地管理”施压地方政府。一旦地方政府和村级组织无法及时应对,就会带来信息的淤塞,使矛盾不断累积。这会造成农村基层行政的僵化,不利于持续改善国家与农民的关系。

如何回应市场与农民的关系问题

让农民合作起来是以农民自由、自愿为前提,要回应的首要问题是市场与农民的关系问题。2007年实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》为农民合作社的设立提供了宽松的法律依据,仅需要5名符合条件的成员即可注册成立。合作建立在信任的基础上,绝大多数农民合作社的成立都从先天已有的信任资源中选择合作对象。农民对有共同血缘关系或拟血缘关系的人相对更加信任,他们习惯于从“自己人”圈子中遴选合适的人选,使合作社从成立之初就建立在特殊信任的基础上,这虽然有助于合作组织的成立和初期的发展,但是也限制了合作社可选合作对象的范围,使合作社社员规模的扩张存在一定的限度,从而不利于合作社规模的扩大和理性经济组织的建立。正因此,相当数量的农民合作社的社员都来自于单一的村庄,使“村庄吸纳合作”成为合作组织发展的常态,合作社提升社员市场竞争能力的功能没能得到有效发挥。

信任关系决定了农民合作社的运营

起初,农民合作社的社员被限定为同类农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者,走的是专业合作的发展道路。但是,在中国绝大多数农村地区,农民家庭经营的农产品种类往往不止一种,需要的农业生产服务非常多样化。专业合作只能满足农民的部分需求,也不利于提高社员与合作社的交易频率。合作社要走出“自己人”圈子的约束,在更大的人群中扩增社员规模,就需要在陌生人中建立信任关系。而后天信任关系的建立是一个相对较长的发展过程,并主要建立在公平合理的频繁交易的基础上。在信任关系建立的过程中,客观上需要有人进行信任投资。由于多数农民无法承担合作的初始成本,这使合作社离不开经济精英的领办。在合作社运转的过程中,自然风险、市场风险和项目运作失败等风险都会影响合作社的凝聚力。专业合作使社员的利益过分集中,一时的风险就会造成普通社员纷纷退社。弱势的普通社员基本不会选择与合作社共渡难关,而是率先躲避风险。这就使信任关系的建立成为空话,而这也是经济精英领办合作社并享有主要的合作剩余控制权和索取权的核心原因,还是多数专业合作社经过短暂的兴盛后,成为空壳的重要原因。

综合性农民合作社比专业性农民合作社表现出相对较强的抵抗市场风险的能力

综合性农民合作社开办的合作业务普遍较多,会涉及到不同类型的农产品、农业技术、农业机械化服务、统购统销、互助合作金融等多个方面,可以为社员提供多样化的便捷服务。合作社在运作的过程中可以将其提供的多样化服务关联起来,建立起合作业务关系网络,使农民不能选择单一的服务。如此,即便合作社经营的某项业务运作失败,社员的利益暂时受损,其他项目仍有可能盈利,社员整体的合作收益仍然是正数。农民加入合作社,根本目的是盈利、享有合作收益。此项目失败而彼项目盈利,会使农民留在合作社中继续与合作社发生交易,这有助于社员对合作社信任关系的形成。因此,实践中运转良好的合作社基本上都走出了专业的限定范畴,并不同程度地走上了综合性合作的发展道路。

让农民合作起来,也关乎国家与农民的关系

首先,国家允许合作社发展,为其提供法律保障,就是要以合作社为组织载体处理好与农民的经济关系,提升农民参与社会主义市场经济发展的能力。其次,合作社在发展过程中,也需要处理好与政府的关系。2013年,中央“一号文件”提出“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体,是发展农村集体经济的新型实体,是创新农村社会管理的有效载体”。从中可见,农民合作社不仅是经济组织,而且还是准社会组织,承担着一定的社会治理职能。随着农民合作社在实践中纷纷迈向综合合作,意味着农民合作社在不断拓展自身经营的业务边界,承担起越来越多的经济和社会职能。而这些职能极有可能会突破《中华人民共和国农民专业合作社法》的现有覆盖范围,比如合作社信用合作、合作社进入农村养老服务领域等。在实践中,多数合作社通过加强与地方政府的沟通,赢得政府官员的支持,以政府增信的方式推动信用合作等业务的快速发展。第三,发展农村社会组织的本质也是让农民合作起来,让农民根据自身需要精准设立各类社会组织,发挥传统自治资源的现代治理价值,为营造善治的乡村治理秩序服务。

农民合作与乡村振兴

党的十九大报告指出,要“实施乡村振兴战略”,“要坚持农业农村优先发展”。2018年,中央“一号文件”提出,“坚持农民主体地位”,“充分尊重农民意愿,切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用,调动亿万农民的积极性、主动性、创造性”,“不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”。

根据第三次全国农业普查,中国农村有3亿多农业生产经营人员,超过2亿的全国农业经营户,而规模农业经营户仅有398万。因此,新时期的农村经济合作化除了要继续加强农村基层组织建设,深化村民自治实践,推动自治、德治、法治相结合的乡村治理体系建设外,还需要将着力点放在让农民合作起来,尤其是让2亿多农业经营户参与到合作中来。

乡村振兴,治理有效是基础。让农民合作起来,需要推动农村社会组织健康发展,推动各地因地制宜发展老年人协会、社区建设理事会和红白理事会等社区社会组织,将不同类型的农村社会组织纳入乡村治理的组织体系中。按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制的要求,激活乡村组织体系的活力,使各类乡村组织成为农民参与乡村治理的组织载体。同时,落实县乡党委领导责任,明确党委和政府部门职责,有效划分政府行政权和村民自治权的边界,不断调适政府与乡村组织的关系,重视发挥社区建设理事会和红白理事会等乡村组织的治理价值,推动乡村组织嵌入多元治理网络并服务于农民需求,使其成为多元化解农村矛盾纠纷、激发乡村发展活力的有效载体,以探索多元主体共建共治共享的治理模式,促进乡村善治格局的形成。

同时,让农民合作起来需要将重心放到促进农民合作社可持续发展上来,一方面要有序引导土地入股和农地托管等新型农业经营模式的创新发展,逐步推进农地集中,发展适度规模经营,提高农地规模化经营水平;另一方面引导合作社进入产前和产后环节,充分发挥合作社的社会化服务能力,助力服务规模化水平的快速提升。后一种发展模式,意味着合作社要走“生产、供销、信用+X”的综合性发展道路,使中国农业的现代化能够适当兼顾小农户的发展权益,使合作社作为新型农业经营主体和服务主体成为完善“以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制”的重要组织力量,从而引导小农户步入现代农业的发展轨道,助推乡村振兴战略的有序实施。

【本文作者赵晓峰为西北农林科技大学人文社会发展学院副院长、教授;本文系国家社会科学基金项目“农民合作社信用合作的生长机制及培育路径研究”(编号:16BSH117)阶段性成果】

参考文献

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