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打好地膜污染治理攻坚战的几个关键问题

来源:农民日报    发布时间:2019-08-02 21:40:50

农业农村部农村经济研究中心 张斌 金书秦

农用地膜具有的保温保墒功能,对于我国西北地区乃至全国农业增产发挥了重要作用。但大量地膜残留已经对土壤环境和可持续生产能力产生了显著的影响,昔日的“白色革命”变成了“白色污染”。

习近平总书记多次指出,要完善废旧地膜回收处理制度,提高农用地膜回收率。近期,农业农村部等六部门专门出台了《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》。当前,我国地膜污染防治工作还有待加强,2020年实现地膜回收率80%以上的目标还存在较大困难,在实际工作中还存在“回收就是为了再利用”“延伸生产者责任就是要求生产者自己回收”等认识误区,因此迫切需要凝聚共识、抓住重点打好攻坚战。  

离田是当前的首要任务

保护耕地质量是地膜污染防治的首要目标。2005年实施的《固体废弃物环境防治法》和2012年修订的《农业法》都明确规定要“合理使用农膜,防治农用地的污染、破坏和地力衰退”,突出强调了保护耕地这一核心目标。2017年中办、国办印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》提出,到2020年要实现农用薄膜回收率达到80%以上、2030年全面实现资源化利用,这从时间要求上也体现出先回收后利用的目标要求。2018年通过的《土壤污染防治法》,也将农用薄膜回收和使用控制作为土壤污染防治的重要手段。

当前,地膜污染防治的主要矛盾是离田难,离田后是否方便再利用则是次要矛盾。因此,在认识上要将地膜回收定位为农田污染治理,而不是为再生行业提供原材料,离田是第一位的。以离田回收带动后续的资源化利用,决不能因为当前回收后的处理方式不健全就不进行回收,也不应该因为回收成本高就不进行回收,更不能坐等可降解地膜时代的到来。  

强化源头监管是关键一招

地膜质量标准过低且执行不严,是我国地膜残留污染问题突出的重要原因。长期以来,我国聚乙烯PE地膜生产采用的是1992年出台的“双零八”标准,即0.008毫米的厚度标准,在抗老化性与耐候性方面也相对较差。另外,由于市场监管不严,生产企业为迎合农户降低生产成本的要求,大量不达标的超薄型地膜充斥市场,极大增加了回收的难度。在多部门的联合推动下,地膜新国标已于2018年5月正式实施,该标准提高了地膜厚度、力学性能及耐候性能,厚度要求不得低于0.010毫米。这是目前塑料行业的唯一强制标准,为地膜回收提供了源头保障。新国标实施后,市场上的地膜质量有了明显提高,但“劣币驱逐良币”现象仍然存在,一些生产不达标地膜的小型生产企业逐渐扩大规模,而一些生产达标地膜的大型企业却纷纷出现亏损。

因此,在责任落实上要加快完善地膜市场监管机制。只有源头质量监管到位了,后续的回收和再利用才具有坚实的基础。地膜市场的监管涉及工信、市场监管、农业农村、生态环境等多个部门,需要突出做好部门间的协调,逐步建立规范的监管机制,定期开展联合督查,对地膜生产企业、经销市场、使用农户等多个主体进行检查,特别是加强对微小型生产企业的监管,严禁超薄地膜的生产、销售和使用。鉴于超薄地膜的使用与农田污染具有直接的关联,建议在环保督查中,对于产品质量不达标的生产企业,应等同于污染处理不达标进行处罚。  

各方责任共担是内在要求

按照受益者补偿和污染者付费的原则,加强地膜污染防治需要政府、生产企业、农户多方合作,而不是仅由政府或企业单方面承担责任。

生产企业需分担残膜离田回收的经济责任。作为地膜的生产者,企业从行业发展中获得了一定的经济利润,需要突出其在地膜污染防治中的经济责任,即除了要生产出符合国家质量标准的地膜外,还要为残膜治理提供部分资金支持。相关研究表明,生产者责任延伸制度在地膜回收中具有很强的适用性,通过实施地膜生产者责任延伸机制,可以激励企业源头改进生产工艺,末端推进残膜回收和资源化利用,从全产业链的视角探索污染防治办法,并提升资源利用效率,而且生产企业数量比农户数量相对要少,政府监管成本更低。

需要指出的是,延伸地膜生产者的责任,并不必然要求生产者自己承担具体回收的行为责任,可以委托销售商、回收加工企业等第三方进行回收。因此,要以压实生产者的经济责任为重点,进一步扩大试点范围,鼓励行业协会和生产企业组建回收联盟,探索缴纳废弃处理基金、押金返还、以旧换新等多元化的地膜生产者责任延伸制度实践形式。

农户需承担残膜离田的行为责任。农户是地膜的使用者,直接决定是否使用以及使用哪种地膜,农户在地里劳作时顺手把地膜回收离田的边际成本也相对较低。《土壤污染防治法》明确规定,对未按照规定及时回收农用薄膜的使用者个人,可以处以200元以上2000元以下的罚款。因此,要加强对地膜使用者的宣传教育,提高其环保意识,促进其科学合理使用地膜,承担废旧地膜回收离田的具体行为责任。

政府需承担提供服务和监督的管理责任。保障国家粮食安全是一项重要的政治任务,保护农田环境是政府管理的一项重要职能。政府部门要重点做好扶持和监督工作,通过财政补贴和市场监管等方式支持农户使用高标准地膜,引导农户科学合理使用地膜,在用电、土地、税收等方面给予废弃物回收和再利用企业一定的优惠政策,扶持建立完善的废旧地膜回收再利用体系,监督生产企业和农户落实各自环境责任。要深入推进以绿色生态为导向的农业补贴制度改革,结合各地实际用好耕地地力补贴资金,在不降低补贴力度的前提下,将补贴资金与农户的地力保护行为更加紧密地挂起钩来,在地膜残留严重的西北地区,耕地地力保护补贴应主要与残膜回收挂钩。  

与农村人居环境整治协同推进

地膜残留不仅影响农田耕地质量,风一刮塑料残膜满天飞,也会污染周围农村环境。推进地膜污染防治,既是实现农业绿色发展的重要举措,也是建设生态宜居美丽乡村的必然要求。从技术层面来看,地膜离田后,其理化特性与农村的其他塑料类废弃物并无本质不同,后续的处理可根据市场情况因地制宜。对于地膜使用量较大的地区,建立单独的地膜回收体系并实现资源化利用可能是较为经济的处理方式,但对于地膜使用量较小的地区或城市近郊,可将残膜纳入生活垃圾范围,与农村或城市其他生活垃圾协同处置。

2018年中办、国办发布的《农村人居环境整治三年行动方案》强调,要统筹考虑生活垃圾和农业生产废弃物利用、处理,建立符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系,这为推进协同治理提供了政策支撑。在监督管理方面,全民参与的人居环境整治方式也有利于降低地膜回收成本。改善农村人居环境,要求发挥农民主体作用,建立健全整治长效管护机制。如果将农村人居环境长效管护范围拓展到农田环境,则可以有效压实地膜使用者的回收责任,降低政府监督成本。